Bonifica proprietario incolpevole: quale responsabilità?

23 ottobre 2023

La questione della responsabilità nella bonifica di terreni o proprietà contaminati è di crescente rilevanza: la normativa stabilisce il principio "chi inquina paga", riconducendo le spese della bonifica a chi ha causato l'inquinamento. Tra gli autori potrebbe esserci anche il proprietario, magari in concorso con altri soggetti. Ma cosa accade per la bonifica quando il proprietario sia incolpevole? In alcuni casi, il proprietario del terreno contaminato, pur incolpevole, potrebbe dover rispondere dei costi di bonifica. Chiaramente, quando un proprietario non ha alcuna colpa e si rivela vittima dell'inquinamento, ha il diritto di rivalersi sugli autori dell'inquinamento per i danni subiti. Lo Stato può imporre la bonifica solo agli autori dell’illecito e non anche al proprietario incolpevole. Ma se lo Stato non riesce a individuare gli autori o a recuperare i costi da loro, ha diritto di chiedere al proprietario incolpevole i costi sostenuti per la bonifica nei limiti del valore del bene, iscrivendo l'onere reale previsto dall'art. 253 del codice dell'ambiente.

Bonifica Proprietario Incolpevole: quando risponde dei danni?

In un'era in cui l'inquinamento è diventato una preoccupazione centrale per la comunità globale, la questione della responsabilità in caso di contaminazione di un terreno o di una proprietà si presenta con crescente frequenza.

In numerosi ordinamenti giuridici, quando una proprietà viene contaminata, lo Stato interviene per garantire la bonifica che non venga eseguita dai soggetti autori dell’illecito.

La responsabilità per il danno ambientale segue il principio "chi inquina paga", che mira a ricondurre le spese della bonifica a coloro che hanno causato l'inquinamento.

Tale principio non individua soltanto gli autori diretti dell'inquinamento come potenziali responsabili, ma, in certe circostanze, anche il proprietario del terreno contaminato. Infatti, se il proprietario è consapevole dell'atto inquinante e, ad esempio, beneficia economicamente da esso ricevendo un compenso (si pensi al proprietario di una discarica che guadagni dall’illegittimo smaltimento di rifiuti classificati diversamente dal vero e che creino inquinamento), si può trovare nella situazione di dover rispondere in solido con gli autori dell'inquinamento, essendo anche lui complice dell’illecito e assumendosi, quindi, una parte delle responsabilità.

Ma cosa succede quando il proprietario non ha alcuna colpa ed è stato totalmente estraneo all'atto inquinante e ne risulta, piuttosto, vittima?

In questo scenario, il proprietario è indubbiamente leso dall'inquinamento causato da terzi e, sul piano civilistico, ha il pieno diritto di ricorrere in giudizio contro gli autori per ottenere il risarcimento dei danni subiti.

Tuttavia, lo Stato, nell'adottare misure di bonifica, può imporre al proprietario incolpevole di sopportare i costi della bonifica stessa: solo in caso di mancata individuazione degli autori o di impossibilità di recuperare da loro i costi di bonifica; e solo nei limiti del valore del bene inquinato.

Questa norma, che esamineremo nel dettaglio nei paragrafi successivi, rappresenta un dilemma etico e giuridico di notevole rilevanza: come si può giustificare un onere così rilevante per il soggetto danneggiato dall’inquinamento?

La partecipazione del proprietario incolpevole al procedimento relativo alla bonifica: art. 253 e onere reale

Il proprietario incolpevole di un'area contaminata si ritrova, spesso, a fronteggiare una situazione alquanto complessa, non solo dal punto di vista ambientale, ma anche da quello legale ed economico. La legislazione attuale, nello specifico l'art. 253 del Codice dell'Ambiente, stabilisce con chiarezza che gli interventi di bonifica effettuati dallo Stato su un sito contaminato possono comportare un "onere reale" per il proprietario.

Il primo comma dell'articolo in questione prevede che, una volta avviata la bonifica d'ufficio dall'autorità competente, tale intervento costituisce un onere reale sull'immobile contaminato. Ciò significa che, a seguito dell'approvazione del progetto di bonifica, un onere verrà iscritto nei registri immobiliari. Questa iscrizione, gestita dagli uffici dell'Agenzia del territorio, rappresenta un vincolo che condiziona la proprietà, e deve essere chiaramente indicata anche nel certificato di destinazione urbanistica.

Il secondo comma dell'articolo estende ulteriormente le implicazioni economiche per il proprietario, stabilendo che le spese sostenute dallo Stato per la bonifica godono di un "privilegio speciale immobiliare". Questo privilegio permette allo Stato di avere una posizione preferenziale, rispetto ad altri creditori, per il recupero dei costi di bonifica.

Il terzo comma dell'art. 253 introduce delle salvaguardie a favore del proprietario incolpevole. Esso precisa che il privilegio e il recupero delle spese da parte dello Stato possono essere esercitati nei confronti del proprietario solo se l'autorità competente ha fornito una motivazione chiara dell'impossibilità di identificare o rivalersi sul vero responsabile dell'inquinamento.

Infine, il quarto comma protegge ulteriormente il proprietario incolpevole, limitando il rimborso delle spese sostenute dallo Stato per la bonifica solo al valore di mercato dell'immobile dopo la bonifica. Ciò garantisce che il proprietario non sarà mai chiamato a rimborsare allo Stato una cifra superiore al valore dell'immobile bonificato.

In sintesi, mentre l'art. 253 del Codice dell'Ambiente evidenzia le potenziali responsabilità finanziarie dei proprietari di terreni contaminati, esso prevede anche misure protettive per garantire che i proprietari incolpevoli non siano ingiustamente penalizzati.

Delicato Equilibrio tra Interesse Pubblico e Proprietà Privata

Il proprietario incolpevole rappresenta una figura che, pur essendo estranea alle cause di contaminazione, si trova coinvolta in una situazione di compromissione del proprio bene. Subire un danno e, al contempo, trovarsi a dover affrontare le complicanze legali e finanziarie legate alla bonifica, rappresenta un doppio peso. Ha, come precedentemente menzionato, il diritto di agire per ottenere un risarcimento da chi ha causato il danno. Allo stesso tempo, il Codice dell'Ambiente, all'art. 245, chiarisce che il proprietario incolpevole non ha un obbligo, bensì una facoltà di procedere alla bonifica del sito contaminato.

La questione centrale qui è comprendere come e perché un proprietario, pur essendo riconosciuto come incolpevole, possa comunque trovarsi ad affrontare i costi di bonifica imposti dallo Stato, seppur con delle limitazioni ben precise.

La risposta sta nell'interesse pubblico: un'area non bonificata rappresenta un pericolo per l'intera comunità. La salvaguardia della salute pubblica e dell'ambiente giustifica pienamente l'intervento dello Stato, anche se ciò comporta una spesa per il proprietario incolpevole. Quando lo Stato interviene, l'area viene bonificata e il proprietario beneficia indirettamente di questo intervento, vedendo il proprio bene ritornare a una condizione di sicurezza e, spesso, di valore maggiore. La richiesta del rimborso delle spese da parte dello Stato si collega quindi al vantaggio che il proprietario riceve dalla bonifica.

Tutto ciò rientra nel delicato equilibrio tra il bene della collettività e il diritto alla proprietà privata. L'art. 42 della Costituzione stabilisce limiti alla proprietà privata in funzione dell'interesse generale. Ecco perché l'obbligo di rimborso delle spese di bonifica è calibrato sui limiti del valore del bene stesso. Se si chiedesse al proprietario di pagare oltre il valore del suo bene, si trasformerebbe in una responsabilità indiretta non giustificabile, gravando ingiustamente su chi, in partenza, è una vittima della situazione.

Il proprietario incolpevole non può essere obbligato a effettuare la bonifica

Come evidenziano le disposizioni richiamate, il proprietario ha la facoltà e non l’obbligo di effettuare la bonifica. Potrebbe effettuarla avendo interesse a poter utilizzare in tempi brevi il proprio bene: chiaramente, i costi sostenuti, potranno essere richiesti in restituzione ai soggetti autori dell’inquinamento che impone la bonifica.

Come abbiamo visto, la responsabilità del proprietario incolpevole può al più portare a fargli sopportare i costi di bonifica nei limiti del valore del bene: ma ciò se e quando lo Stato abbia provveduto alla bonifica realizzando un interesse pubblico e anche un vantaggio per il privato.

La partecipazione del proprietario incolpevole al procedimento amministrativo rappresenta la partecipazione di un soggetto che è portatore di un interesse ma non di un soggetto che può essere colui al quale si impone la bonifica. Come prevede espressamente la norma, il proprietario incolpevole ha la facoltà di procedere alla bonifica ma non un obbligo: risponderà dei costi ma solo nel limite del valore del bene e solo se gli autori non saranno individuati o non pagheranno il dovuto.

Per questa ragione la giurisprudenza evidenzia che è illegittimo il provvedimento che imponga la bonifica al proprietario incolpevole. Da ultimo, in questo senso, Cons. Stato, 17 luglio /2023, n. 6957 ha indicato che “In materia ambientale, in caso di inquinamento l'Amministrazione non può imporre al proprietario di un'area inquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di realizzare le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), D.Lgs. n. 152 del 2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253, in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare, tale essendo la netta distinzione tra la figura del responsabile dell'inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione; così che il proprietario "non responsabile" dell'inquinamento è tenuto, ai sensi dell'art. 245, comma 2, ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza d'emergenza e bonifica di cui alle lett. m) e p)”.

Anche un’ulteriore sentenza a della Cassazione a Sezioni Unite ha indicato che “In tema di responsabilità ambientale, a carico del proprietario/gestore del sito inquinato che non abbia direttamente causato l'inquinamento, non può essere imposto l'obbligo di eseguire le misure di messa in sicurezza di emergenza (c.d. "m.i.s.e.") e di bonifica, in quanto gli effetti in capo al proprietario incolpevole sono limitati a quanto previsto dall'art. 253 c. amb. in tema di oneri reali e privilegi speciali immobiliari, possedendo le misure anzidette una connotazione ripristinatoria di un danno già prodottosi che le rende non assimilabili alle misure di prevenzione che, viceversa, il proprietario del sito è obbligato ad assumere in quanto idonee a contrastare un evento recante una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile; al proprietario che non abbia causato l'inquinamento sono, altresì, inapplicabili i criteri di imputazione della responsabilità di cui agli artt. 2050 e 2051 c.c., dal momento che la disciplina definita nella parte quarta del c. amb. per la bonifica dei siti contaminati ha carattere di specialità rispetto alle norme del codice civile, contemplando, a tale proposito, la specifica posizione del proprietario/gestore incolpevole e trovando applicazione nei confronti del responsabile dell'inquinamento (in base al principio "chi inquina paga" di cui alla Direttiva 2004/35/CE), a titolo di dolo o colpa; ne consegue che l'obbligo di adottare le misure utili a fronteggiare la situazione di inquinamento rimane unicamente a carico di colui che di tale situazione sia stato responsabile per avervi dato colposamente o dolosamente causa, non potendosi addossare al proprietario incolpevole dell'inquinamento alcun obbligo né di bonifica, né di messa in sicurezza” (Cass. civ., Sez. Unite, 01/02/2023, n. 3077).