Bonifica proprietario incolpevole: quale responsabilità?
La questione della
responsabilità nella bonifica di terreni o proprietà contaminati è di crescente
rilevanza: la normativa stabilisce il principio "chi inquina paga",
riconducendo le spese della bonifica a chi ha causato l'inquinamento. Tra gli
autori potrebbe esserci anche il proprietario, magari in concorso con altri
soggetti.
Ma cosa accade per la bonifica quando il
proprietario sia incolpevole?
In alcuni casi, il proprietario
del terreno contaminato, pur incolpevole, potrebbe dover rispondere dei costi
di bonifica. Chiaramente, quando un proprietario non ha alcuna colpa e si
rivela vittima dell'inquinamento, ha il diritto di rivalersi sugli autori
dell'inquinamento per i danni subiti.
Lo Stato può imporre la bonifica solo agli autori dell’illecito e non anche al proprietario incolpevole. Ma se lo Stato non riesce a individuare gli autori o a recuperare i costi da loro, ha diritto di chiedere al proprietario incolpevole i costi sostenuti per la bonifica nei limiti del valore del bene, iscrivendo l'onere reale previsto dall'art. 253 del codice dell'ambiente.

Bonifica Proprietario Incolpevole: quando risponde dei danni?
In un'era in cui l'inquinamento
è diventato una preoccupazione centrale per la comunità globale, la questione
della responsabilità in caso di contaminazione di un terreno o di una proprietà
si presenta con crescente frequenza.
In numerosi ordinamenti
giuridici, quando una proprietà viene contaminata, lo Stato interviene per
garantire la bonifica che non venga eseguita dai soggetti autori dell’illecito.
La responsabilità per il
danno ambientale segue il principio "chi inquina paga", che mira a
ricondurre le spese della bonifica a coloro che hanno causato l'inquinamento.
Tale principio non
individua soltanto gli autori diretti dell'inquinamento come potenziali
responsabili, ma, in certe circostanze, anche il proprietario del terreno
contaminato. Infatti, se il proprietario è consapevole dell'atto inquinante e,
ad esempio, beneficia economicamente da esso ricevendo un compenso (si pensi al
proprietario di una discarica che guadagni dall’illegittimo smaltimento di
rifiuti classificati diversamente dal vero e che creino inquinamento), si può
trovare nella situazione di dover rispondere in solido con gli autori
dell'inquinamento, essendo anche lui complice dell’illecito e assumendosi,
quindi, una parte delle responsabilità.
Ma cosa succede quando il
proprietario non ha alcuna colpa ed è stato totalmente estraneo all'atto
inquinante e ne risulta, piuttosto, vittima?
In questo scenario, il
proprietario è indubbiamente leso dall'inquinamento causato da terzi e, sul
piano civilistico, ha il pieno diritto di ricorrere in giudizio contro gli autori
per ottenere il risarcimento dei danni subiti.
Tuttavia, lo Stato,
nell'adottare misure di bonifica, può imporre al proprietario incolpevole di
sopportare i costi della bonifica stessa: solo in caso di mancata
individuazione degli autori o di impossibilità di recuperare da loro i costi di
bonifica; e solo nei limiti del valore del bene inquinato.
Questa norma, che
esamineremo nel dettaglio nei paragrafi successivi, rappresenta un dilemma
etico e giuridico di notevole rilevanza: come si può giustificare un onere così
rilevante per il soggetto danneggiato dall’inquinamento?
La partecipazione del proprietario incolpevole al procedimento relativo alla bonifica: art. 253 e onere reale
Il proprietario
incolpevole di un'area contaminata si ritrova, spesso, a fronteggiare una
situazione alquanto complessa, non solo dal punto di vista ambientale, ma anche
da quello legale ed economico. La legislazione attuale, nello specifico l'art.
253 del Codice dell'Ambiente, stabilisce con chiarezza che gli interventi di
bonifica effettuati dallo Stato su un sito contaminato possono comportare un
"onere reale" per il proprietario.
Il primo comma
dell'articolo in questione prevede che, una volta avviata la bonifica d'ufficio
dall'autorità competente, tale intervento costituisce un onere reale
sull'immobile contaminato. Ciò significa che, a seguito dell'approvazione del
progetto di bonifica, un onere verrà iscritto nei registri immobiliari. Questa
iscrizione, gestita dagli uffici dell'Agenzia del territorio, rappresenta un
vincolo che condiziona la proprietà, e deve essere chiaramente indicata anche
nel certificato di destinazione urbanistica.
Il secondo comma
dell'articolo estende ulteriormente le implicazioni economiche per il
proprietario, stabilendo che le spese sostenute dallo Stato per la bonifica
godono di un "privilegio speciale immobiliare". Questo privilegio
permette allo Stato di avere una posizione preferenziale, rispetto ad altri
creditori, per il recupero dei costi di bonifica.
Il terzo comma dell'art.
253 introduce delle salvaguardie a favore del proprietario incolpevole. Esso
precisa che il privilegio e il recupero delle spese da parte dello Stato
possono essere esercitati nei confronti del proprietario solo se l'autorità
competente ha fornito una motivazione chiara dell'impossibilità di identificare
o rivalersi sul vero responsabile dell'inquinamento.
Infine, il quarto comma
protegge ulteriormente il proprietario incolpevole, limitando il rimborso delle
spese sostenute dallo Stato per la bonifica solo al valore di mercato dell'immobile
dopo la bonifica. Ciò garantisce che il proprietario non sarà mai chiamato a
rimborsare allo Stato una cifra superiore al valore dell'immobile bonificato.
In sintesi, mentre l'art.
253 del Codice dell'Ambiente evidenzia le potenziali responsabilità finanziarie
dei proprietari di terreni contaminati, esso prevede anche misure protettive
per garantire che i proprietari incolpevoli non siano ingiustamente
penalizzati.
Delicato Equilibrio tra Interesse Pubblico e Proprietà Privata
Il proprietario
incolpevole rappresenta una figura che, pur essendo estranea alle cause di
contaminazione, si trova coinvolta in una situazione di compromissione del
proprio bene. Subire un danno e, al contempo, trovarsi a dover affrontare le
complicanze legali e finanziarie legate alla bonifica, rappresenta un doppio
peso. Ha, come precedentemente menzionato, il diritto di agire per ottenere un
risarcimento da chi ha causato il danno. Allo stesso tempo, il Codice
dell'Ambiente, all'art. 245, chiarisce che il proprietario incolpevole non ha
un obbligo, bensì una facoltà di procedere alla bonifica del sito contaminato.
La questione centrale qui
è comprendere come e perché un proprietario, pur essendo riconosciuto come
incolpevole, possa comunque trovarsi ad affrontare i costi di bonifica imposti
dallo Stato, seppur con delle limitazioni ben precise.
La risposta sta
nell'interesse pubblico: un'area non bonificata rappresenta un pericolo per
l'intera comunità. La salvaguardia della salute pubblica e dell'ambiente
giustifica pienamente l'intervento dello Stato, anche se ciò comporta una spesa
per il proprietario incolpevole. Quando lo Stato interviene, l'area viene
bonificata e il proprietario beneficia indirettamente di questo intervento,
vedendo il proprio bene ritornare a una condizione di sicurezza e, spesso, di
valore maggiore. La richiesta del rimborso delle spese da parte dello Stato si
collega quindi al vantaggio che il proprietario riceve dalla bonifica.
Tutto ciò rientra nel
delicato equilibrio tra il bene della collettività e il diritto alla proprietà
privata. L'art. 42 della Costituzione stabilisce limiti alla proprietà privata
in funzione dell'interesse generale. Ecco perché l'obbligo di rimborso delle
spese di bonifica è calibrato sui limiti del valore del bene stesso. Se si
chiedesse al proprietario di pagare oltre il valore del suo bene, si
trasformerebbe in una responsabilità indiretta non giustificabile, gravando
ingiustamente su chi, in partenza, è una vittima della situazione.
Il proprietario incolpevole non può essere obbligato a effettuare la bonifica
Come evidenziano le
disposizioni richiamate, il proprietario ha la facoltà e non l’obbligo di
effettuare la bonifica. Potrebbe effettuarla avendo interesse a poter
utilizzare in tempi brevi il proprio bene: chiaramente, i costi sostenuti,
potranno essere richiesti in restituzione ai soggetti autori dell’inquinamento
che impone la bonifica.
Come abbiamo visto, la
responsabilità del proprietario incolpevole può al più portare a fargli
sopportare i costi di bonifica nei limiti del valore del bene: ma ciò se e
quando lo Stato abbia provveduto alla bonifica realizzando un interesse
pubblico e anche un vantaggio per il privato.
La partecipazione del
proprietario incolpevole al procedimento amministrativo rappresenta la
partecipazione di un soggetto che è portatore di un interesse ma non di un
soggetto che può essere colui al quale si impone la bonifica. Come prevede
espressamente la norma, il proprietario incolpevole ha la facoltà di procedere
alla bonifica ma non un obbligo: risponderà dei costi ma solo nel limite del
valore del bene e solo se gli autori non saranno individuati o non pagheranno
il dovuto.
Per questa ragione la
giurisprudenza evidenzia che è illegittimo il provvedimento che imponga la
bonifica al proprietario incolpevole. Da ultimo, in questo senso, Cons. Stato,
17 luglio /2023, n. 6957 ha indicato che “In materia ambientale, in caso di
inquinamento l'Amministrazione non può imporre al proprietario di un'area
inquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di
realizzare le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art.
240, comma 1, lett. m) e p), D.Lgs. n. 152 del 2006, in quanto gli effetti a
carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente
previsto dall'art. 253, in tema di oneri reali e privilegio speciale
immobiliare, tale essendo la netta distinzione tra la figura del responsabile
dell'inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o
concorso a causare la contaminazione; così che il proprietario "non
responsabile" dell'inquinamento è tenuto, ai sensi dell'art. 245, comma 2,
ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ma
non le misure di messa in sicurezza d'emergenza e bonifica di cui alle lett. m)
e p)”.
Anche un’ulteriore
sentenza a della Cassazione a Sezioni Unite ha indicato che “In tema di
responsabilità ambientale, a carico del proprietario/gestore del sito inquinato
che non abbia direttamente causato l'inquinamento, non può essere imposto
l'obbligo di eseguire le misure di messa in sicurezza di emergenza (c.d.
"m.i.s.e.") e di bonifica, in quanto gli effetti in capo al
proprietario incolpevole sono limitati a quanto previsto dall'art. 253 c. amb.
in tema di oneri reali e privilegi speciali immobiliari, possedendo le misure
anzidette una connotazione ripristinatoria di un danno già prodottosi che le
rende non assimilabili alle misure di prevenzione che, viceversa, il
proprietario del sito è obbligato ad assumere in quanto idonee a contrastare un
evento recante una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come
rischio sufficientemente probabile; al proprietario che non abbia causato
l'inquinamento sono, altresì, inapplicabili i criteri di imputazione della
responsabilità di cui agli artt. 2050 e 2051 c.c., dal momento che la
disciplina definita nella parte quarta del c. amb. per la bonifica dei siti
contaminati ha carattere di specialità rispetto alle norme del codice civile,
contemplando, a tale proposito, la specifica posizione del proprietario/gestore
incolpevole e trovando applicazione nei confronti del responsabile
dell'inquinamento (in base al principio "chi inquina paga" di cui
alla Direttiva 2004/35/CE), a titolo di dolo o colpa; ne consegue che l'obbligo
di adottare le misure utili a fronteggiare la situazione di inquinamento rimane
unicamente a carico di colui che di tale situazione sia stato responsabile per
avervi dato colposamente o dolosamente causa, non potendosi addossare al
proprietario incolpevole dell'inquinamento alcun obbligo né di bonifica, né di
messa in sicurezza” (Cass. civ., Sez. Unite, 01/02/2023, n. 3077).