Abusivismo edilizio: quali sanzioni?

9 novembre 2023

L'articolo analizza il fenomeno dell'abusivismo edilizio, definendolo come la realizzazione di costruzioni o modifiche a strutture esistenti senza le autorizzazioni richieste, in violazione delle normative urbanistiche. L'articolo illustra le sanzioni applicabili, distinguendo tra sanzioni penali (come arresto e ammende), amministrative (incluse multe e obblighi di demolizione), e civili che possono impattare la validità dei contratti immobiliari. Si dettaglia come la legislazione italiana si prefigge di disincentivare l'abusivismo edilizio e di tutelare l'ordine urbanistico tramite un sistema sanzionatorio che comprende misure correttive e punitive. Inoltre, si discute l'impatto dell'abusivismo sui contratti di compravendita, appalto, locazione e somministrazione, con specifico riferimento alle conseguenze legali e ai requisiti per la validità di tali contratti in presenza di irregolarità edilizie.

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Abusivismo edilizio: cos’è e come è sanzionato?

L'abusivismo, nel contesto del diritto urbanistico e ambientale, si riferisce alla realizzazione di opere edilizie senza le necessarie autorizzazioni o in contrasto con le norme vigenti in materia di edilizia e urbanistica. Questo termine può coprire una vasta gamma di violazioni, come la costruzione di nuovi edifici, ampliamenti o modifiche a strutture esistenti, cambiamenti di destinazione d'uso senza permessi, o l'occupazione di suolo pubblico senza titolo.

Le azioni abusivistiche possono avere diverse motivazioni, che vanno dalla semplice ignoranza delle normative vigenti al tentativo deliberato di aggirare le leggi per risparmiare sui costi di costruzione o per ottenere vantaggi illegali. L'abusivismo è una problematica rilevante perché può avere impatti negativi sull'ambiente, sul tessuto urbano e sociale, sulla sicurezza degli edifici e sulla salute pubblica.

Nel contrastare l'abusivismo, le autorità possono adottare misure quali:

• Sanzioni penali: esistono specifici reati che sanzionano l’abusivismo edilizio;
• Sanzioni amministrative: a seconda della gravità dell'infrazione, possono essere imposte multe, obblighi di demolizione o altre sanzioni.
• Sanzioni civili: esistono norme specifiche, sulle quali ora torneremo, che creano ostacoli alla conclusione di contratti che hanno ad oggetto immobili abusivi.

Le sanzioni penali per le costruzioni abusive

Le sanzioni penali per l'abusivismo edilizio in Italia sono contemplate per reprimere comportamenti che violano la normativa urbanistica, oltre alle sanzioni amministrative. A seconda della gravità del reato commesso, il codice penale prevede diverse pene:

• Ammende per inosservanza delle norme: Per chi trasgredisce le norme, le prescrizioni e le modalità esecutive degli strumenti urbanistici o del permesso di costruire, è prevista un'ammenda fino a 20.658 euro. Questo si applica anche in caso di non rispetto dei regolamenti edilizi.
• Arresto e ammenda per lavori in difformità o assenza del permesso: Se i lavori vengono eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, o in sua assenza, o se si prosegue nonostante l'ordine di sospensione, la legge prevede l'arresto fino a due anni e un'ammenda da 10.328 a 103.290 euro.
• Arresto e ammenda per lottizzazione abusiva: Nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, o per interventi edilizi in zone vincolate senza il permesso o in modo sostanzialmente difforme da esso, la pena è l'arresto fino a due anni e un'ammenda da 30.986 a 103.290 euro.
• Confisca dei terreni e delle opere: La sentenza definitiva di condanna per lottizzazione abusiva comporta la confisca dei terreni e delle opere abusivamente realizzate, che vengono acquisiti gratuitamente al patrimonio del comune.
• Applicazione a interventi realizzati senza SCIA: Le disposizioni si applicano anche agli interventi edilizi che potrebbero essere realizzati mediante segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), eseguiti in assenza o in totale difformità da essa.

Queste sanzioni hanno lo scopo di disincentivare la realizzazione di opere in violazione della legge e di tutelare il paesaggio, l'ambiente e l'ordine urbanistico, garantendo che gli interventi edilizi siano conformi alle disposizioni normative vigenti.

Abusivismo edilizio: le sanzioni amministrative

Nel contesto giuridico italiano, le sanzioni amministrative per l'abuso edilizio sono severe e mirano a prevenire e reprimere la realizzazione di opere in violazione delle normative urbanistiche. Secondo la legge:

• Interventi in difformità dal permesso di costruire: Se vengono realizzate opere edilizie che si discostano significativamente da quanto autorizzato nel permesso di costruire, sia per tipologia che per dimensioni o uso, si configura un abuso edilizio.
• Ingiunzione alla demolizione: Il responsabile dell'ufficio comunale competente, una volta accertato l'abuso, deve ingiungere al proprietario e al responsabile dell'abuso di rimuovere o demolire l'opera abusiva, indicando nell'ingiunzione l'area soggetta ad acquisizione gratuita da parte del comune.
• Acquisizione gratuita al patrimonio del Comune: Se non viene eseguita la demolizione entro 90 giorni dall'ingiunzione, l'immobile e l'area su cui insiste, limitata ad un massimo di dieci volte la superficie abusivamente costruita, vengono acquisiti gratuitamente dal comune.
• Sanzione pecuniaria: In caso di inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, viene irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria che varia da 2.000 euro a 20.000 euro, a seconda della gravità dell'infrazione. In situazioni particolarmente serie, come quelle che coinvolgono aree a rischio idrogeologico, la sanzione è sempre applicata nella misura massima.
• Demolizione a spese dei responsabili: L'opera acquisita è demolita a spese di chi ha commesso l'abuso, a meno che non vengano riconosciuti prevalenti interessi pubblici che giustifichino la conservazione dell'opera, purché questa non contrasti con importanti interessi urbanistici o ambientali.
• Acquisizione in caso di vincoli: Per gli interventi eseguiti su aree con vincoli di inedificabilità, in caso di mancata demolizione, l'acquisizione gratuita avviene a favore delle amministrazioni che hanno competenza sulla vigilanza del vincolo.

Queste disposizioni sono esemplificative di come l'ordinamento giuridico italiano affronti l'abusivismo edilizio, ponendo in essere un sistema sanzionatorio che prevede sia misure correttive (come la demolizione) che punitivo-amministrative (come sanzioni pecuniarie). L'obiettivo è scoraggiare la realizzazione di opere abusive e ripristinare la legalità e l'ordine urbanistico, tutelando il paesaggio e l'ambiente.

Contratto e abusivismo edilizio: sanzioni e contratto di compravendita

La Legge 47 del 1985, nota anche come "Legge Ponte", stabilisce dei limiti precisi sui contratti riguardanti immobili abusivi per contrastare il fenomeno dell'abusivismo edilizio in Italia. Secondo l'articolo 40 di questa legge:

• Nullità degli atti: Gli atti tra vivi che trasferiscono diritti reali su edifici o loro parti, se non si tratta di atti di costituzione, modificazione o estinzione di diritti di garanzia o di servitù, sono nulli se non rispettano determinati requisiti. Non possono essere rogati senza che venga dichiarato, dall'alienante, l'esistenza di una licenza o di una concessione edilizia, o di una concessione in sanatoria, o senza che sia allegata la copia della domanda di concessione con gli estremi dell'avvenuta presentazione.
• Richiesta di sanatoria: Se l'edificio è stato costruito senza le necessarie autorizzazioni, per poter rogare l'atto è necessario allegare la documentazione che attesta la presentazione della domanda di sanatoria, inclusi i dettagli sul versamento delle rate dell'oblazione previste dalla legge.
• Opere anteriori al 1967: Per le costruzioni iniziate prima del 1° settembre 1967, non è necessaria la licenza edilizia, ma può essere sostituita da una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, attestante l'inizio dei lavori in data anteriore a tale termine. Questa dichiarazione può essere inserita nell'atto di trasferimento o allegata come documento separato.
• Edifici di proprietà comunale: Per gli edifici di proprietà comunale, la licenza edilizia può essere sostituita dalla deliberazione che ha approvato il progetto o autorizzato l'opera.
• Conferma degli atti: Se la mancanza di dichiarazioni o documenti non deriva dall'assenza della licenza o della concessione, o dalla mancanza della domanda di sanatoria al momento della stipulazione degli atti, è possibile confermare gli atti anche unilateralmente, redigendo un atto successivo che includa le informazioni o i documenti mancanti.
• Eccezioni alla nullità: Le nullità previste non si applicano ai trasferimenti derivanti da procedure esecutive immobiliari, sia individuali sia concorsuali, né a quelli derivanti da procedure di amministrazione straordinaria o di liquidazione coatta amministrativa.

Queste disposizioni legali mirano a garantire che gli immobili siano costruiti e trasferiti nel rispetto delle normative urbanistiche, fornendo strumenti per la tutela dell'ordine e del decoro urbano e per la prevenzione dell'abusivismo edilizio.

Nullità del contratto di compravendita e abusi minori

La questione dei limiti ai contratti aventi per oggetto immobili abusivi trova una specifica trattazione alla luce della sentenza della Cassazione Sezioni Unite n. 8230 del 2019. In questa sentenza si afferma che la nullità prevista dall'art. 46 del D.P.R. n. 380 del 2001 e dagli artt. 17 e 40 della L. n. 47 del 1985 è una forma di nullità "testuale" secondo l'art. 1418 c.c., comma 3. Ciò implica che la nullità interviene in presenza di atti tra vivi che trasferiscono diritti reali su immobili, quando questi non includono i dettagli del titolo abilitativo. Tuttavia, per la validità dell'atto, è sufficiente che l'alienante dichiari l'esistenza di un titolo urbanistico reale e specifico per l'immobile in questione, prescindendo dalla conformità o meno della costruzione a tale titolo.

La sentenza distingue nettamente tra la mancanza totale di titolo abilitativo — una violazione grave che può portare alla nullità dell'atto — e gli abusi edilizi minori che, pur rappresentando una difformità rispetto al progetto autorizzato, non incidono in modo significativo sulla validità dell'atto di vendita. Questi ultimi si riferiscono a modifiche non sostanziali, che non alterano la destinazione d'uso, la volumetria o le caratteristiche essenziali dell'edificio.

Per quanto riguarda la responsabilità del venditore, se un immobile viene venduto con la dichiarazione di conformità ai permessi edilizi, ma successivamente si scoprono difformità o abusi, il venditore potrebbe essere tenuto a rispondere per inadempimento. Il compratore, in tale circostanza, avrebbe il diritto di richiedere un risarcimento per i danni subiti, che potrebbero includere i costi di adeguamento o la differenza di valore dell'immobile.

La prescrizione dell'azione da parte del compratore nei confronti del venditore per abusi edilizi non dichiarati nel rogito notarile non è soggetta ai termini ristretti della garanzia per i vizi della cosa venduta, ma segue la prescrizione ordinaria di 10 anni. Questo termine decorre dal momento in cui l'acquirente ha effettivamente scoperto l'abuso, non dalla data del rogito.

Infine, la sentenza sottolinea l'importanza della trasparenza nelle trattative. Un accordo preventivo tra le parti che riconosca le eventuali difformità o abusi potrebbe limitare le responsabilità future del venditore, a condizione che tali difformità siano state considerate nel determinare il prezzo di vendita.

Per quanto riguarda il notaio, la legge non gli attribuisce la responsabilità di verificare la veridicità delle dichiarazioni del venditore in merito alla conformità urbanistica dell'immobile. Il suo compito è assicurarsi che l'atto contenga la dichiarazione dell'alienante sugli estremi del titolo urbanistico o della sanatoria, se presente.

Abusivismo e contratto preliminare di compravendita

Il contratto preliminare di compravendita, noto anche come compromesso, è un accordo con il quale le parti si impegnano a concludere in futuro un contratto definitivo di compravendita, rispettando i termini e le condizioni stabiliti nel preliminare stesso. Il contratto preliminare deve contenere gli elementi essenziali del futuro contratto definitivo, tra cui: Identificazione delle parti contraenti; Descrizione dettagliata del bene oggetto della vendita; Prezzo concordato per la vendita; Modalità e tempi di pagamento; Termine entro cui deve essere stipulato il contratto definitivo.

Questo tipo di contratto è particolarmente utilizzato nel settore immobiliare per vincolare le parti prima della vendita effettiva, che avviene con l'atto di trasferimento della proprietà (rogito notarile). Il preliminare di vendita dà sicurezza sia al venditore, che ha la garanzia dell'impegno dell'acquirente, sia all'acquirente, che può procedere alle verifiche sull'immobile o ottenere il finanziamento necessario per l'acquisto.

La giurisprudenza prevalente, come evidenziato dalla sentenza della Cassazione n. 6191 del 2021, interpreta l'articolo 40 della Legge n. 47 del 1985, affermando che la nullità prevista per i contratti relativi a immobili privi della necessaria concessione edificatoria non è applicabile al contratto preliminare di vendita. Questo perché il contratto preliminare produce effetti obbligatori e non traslativi, ovvero impegna le parti a concludere in futuro un contratto definitivo ma non trasferisce la proprietà dell'immobile.

La ratio di questa interpretazione risiede nel tenore letterale della norma, che si riferisce esplicitamente a "atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali" e non a contratti obbligatori come il preliminare. Inoltre, dal punto di vista pratico, la concessione edificatoria o la concessione in sanatoria potrebbero essere ottenute dopo la stipula del contratto preliminare ma prima del definitivo, rendendo possibile regolarizzare la situazione e procedere alla vendita senza incorrere in nullità.

Pertanto, anche se al momento della firma del preliminare l'immobile non fosse in regola con le concessioni edilizie, ciò non inficia la validità del contratto preliminare stesso. In caso di successiva regolarizzazione, il contratto definitivo potrà essere stipulato senza problemi. Se invece l'immobile non venisse regolarizzato, il contratto definitivo non potrebbe essere concluso e ciò potrebbe dare luogo all'applicazione di rimedi come il risarcimento danni.

Le sentenze sono quasi tutte concordi con questo orientamento, anche se non ne manca qualcuna rara di segno contrario. Ad esempio Cass. 17 dicembre 2013, n. 28194 ha indicato che “il contratto preliminare di vendita di un immobile irregolare al punto di vista urbanistico è nullo per la comminatoria di cui all'art. 40, 2º comma, l. 28 febbraio 1985 n. 47, che, sebbene riferita agli atti di trasferimento con immediata efficacia reale, si estende al preliminare, con efficacia meramente obbligatoria, in quanto avente ad oggetto la stipulazione di un contratto definitivo nullo per contrarietà a norma imperativa”.

Tornando all’orientamento di gran lunga prevalente, sottolineiamo che la distinzione tra effetti obbligatori e traslativi è fondamentale in questo contesto: mentre il contratto preliminare impegna le parti verso la conclusione futura del contratto definitivo, solo quest'ultimo ha l'effetto di trasferire la proprietà e, quindi, è solo a quest'ultimo che si applica la sanzione della nullità qualora l'immobile sia privo delle necessarie autorizzazioni edilizie al momento della sua stipulazione.

Costruzione edilizia senza autorizzazioni e contratto di appalto

Il contratto di appalto è un tipo di contratto tipico regolato dal Codice Civile che si caratterizza per l'obbligo, da parte dell'appaltatore, di compiere un'opera o un servizio in cambio di un corrispettivo in denaro stabilito con il committente. Nell'ambito delle costruzioni edilizie, l'appaltatore si impegna a realizzare un'opera immobiliare, che può consistere nella costruzione di un edificio, nella sua ristrutturazione o in altri lavori di ingegneria civile.

Il contratto di appalto di un'opera abusiva, ovvero realizzata senza le necessarie autorizzazioni amministrative, è considerato nullo per illiceità dell'oggetto secondo l'articolo 1418 del Codice Civile. Questa nullità deriva dal fatto che l'oggetto del contratto è contrario alle norme urbanistico-edilizie vigenti e può anche configurare un illecito penale. Inoltre, l'articolo 1346 del Codice Civile sottolinea che l'oggetto del contratto deve essere possibile, lecito e determinato o determinabile.

In caso di appalto per lavori edilizi non autorizzati, la normativa è chiara: il contratto non può sortire alcun effetto legale proprio perché basato su un oggetto illecito. Di conseguenza, l'appaltatore non può esigere il pagamento del corrispettivo pattuito o il risarcimento previsto dall'articolo 1671 del Codice Civile per lavori eseguiti, poiché l'accordo stesso è privo di efficacia giuridica sin dalla sua stipulazione. Inoltre, questa nullità è insuscettibile di convalida, come specificato dall'articolo 1423 del Codice Civile, il che significa che non è possibile rendere valido il contratto in un momento successivo.

La gravità di questo tipo di nullità è tale che non viene considerata scusabile nemmeno l'ignoranza del mancato rilascio della concessione edilizia da parte dell'appaltatore. La legge, infatti, presume che con l'uso della normale diligenza, il costruttore avrebbe potuto e dovuto essere a conoscenza della situazione legale dell'immobile. Inoltre, l'articolo 6 della Legge n. 47 del 1985 impone un obbligo giuridico di rispettare la normativa sulle concessioni edilizie, rafforzando così la responsabilità dell'appaltatore nel verificare la regolarità urbanistica dell'opera da realizzare.

Abusivismo edilizio e contratto di locazione

Il contratto di locazione di un immobile abusivo presenta delle peculiarità giuridiche che lo differenziano dal contratto di compravendita. Nel caso della locazione, l'oggetto del contratto non è l'immobile in sé, bensì il diritto di godimento dello stesso. La Cassazione, con la sentenza n. 22312 del 24 ottobre 2007, ha chiarito che il carattere abusivo di un immobile o la mancanza di una certificazione di abitabilità non comportano la nullità del contratto di locazione. Questo perché tali carenze non influenzano la liceità della prestazione oggetto del contratto, ai sensi dell'art. 1346 c.c., né la causa del contratto ex art. 1343 c.c., che si riferisce alla contrarietà all'ordine pubblico. Inoltre, la nullità prevista dall'art. 40 della Legge n. 47 del 1985 si applica esclusivamente ai negozi giuridici che hanno effetti reali, come la compravendita, e non a quelli obbligatori come la locazione.

Tuttavia, è importante sottolineare che, anche in assenza di una nullità del contratto di locazione, potrebbero sorgere problemi qualora l'immobile non sia idoneo all'uso concordato. Se, per esempio, un immobile abusivo non rispettasse i requisiti minimi per l'abitabilità o per l'uso commerciale stabilito, il conduttore potrebbe avanzare legittime contestazioni. In tali circostanze, il conduttore potrebbe richiedere una riduzione del canone di locazione oppure, a seconda della gravità delle mancanze, la risoluzione del contratto. Questo perché la legge tutela il conduttore nel caso in cui l'immobile locato non sia effettivamente idoneo all'uso pattuito, indipendentemente dal fatto che l'immobile sia abusivo o meno.

Abusivismo e contratto di somministrazione per le forniture

La normativa italiana impone restrizioni specifiche sui contratti di somministrazione delle utenze per gli immobili abusivi. L'art. 15 della legge n. 10 del 1977 e successivamente l'art. 45 della legge n. 47 del 1985 hanno stabilito che le aziende erogatrici di servizi pubblici, come energia elettrica, acqua e gas, non possono attivare forniture per immobili privi di permesso di costruire o iniziati senza titolo dopo il 30 gennaio 1977, a meno che non fossero già presenti contratti di somministrazione stipulati prima del 17 marzo 1985.

Attualmente, l'art. 48 del D.P.R. n. 380/01 conferma che le prestazioni di servizi pubblici non possono essere somministrate a immobili abusivi. Chi richiede tali servizi deve fornire una dichiarazione sostitutiva di atto notorio che attesti la presenza di un permesso di costruire regolare o, nel caso di opere abusive, l'esistenza di un permesso in sanatoria o la domanda per ottenerlo, con la prova del pagamento delle obbligazioni dovute.

Se tali dichiarazioni non vengono fornite o non corrispondono al vero, il contratto di somministrazione è considerato nullo. Inoltre, il funzionario responsabile della stipulazione del contratto di somministrazione in assenza delle dichiarazioni richieste è passibile di sanzioni pecuniarie.

La sentenza della Cassazione n. 539 del 1996 precisa che l'obbligo imposto alle aziende erogatrici è di natura formale: si richiede di controllare la presenza della dichiarazione con gli estremi del permesso di costruire o della sanatoria, ma non si estende a verifiche sostanziali sulla reale esistenza del permesso o sulla conformità delle opere a tale permesso. In altre parole, la nullità dei contratti di somministrazione non si applica nei casi in cui la dichiarazione non sia veritiera, salvo quando l'irregolarità emerge dalla documentazione fornita dal richiedente. Questo principio mira a bilanciare la necessità di controllo da parte delle aziende erogatrici con la realistica fattibilità di tale controllo.