Referendum 2025: come, quando e perché si vota l’8 e il 9 giugno

3 settembre 2025

Cos’è il referendum abrogativo e come funziona secondo la legge italiana? Il referendum abrogativo è uno strumento di partecipazione diretta dei cittadini, previsto dall’art. 75 della Costituzione, che consente di cancellare – in tutto o in parte – leggi già in vigore. Per proporlo servono almeno 500.000 firme o il sostegno di cinque Consigli regionali. Non tutte le leggi possono essere oggetto di referendum: la Costituzione e la giurisprudenza della Corte Costituzionale pongono limiti precisi, mentre la legge n. 352 del 1970 stabilisce tempi, modalità e vincoli procedurali. In questo articolo vedremo nel dettaglio il significato giuridico del referendum abrogativo, l’iter previsto, le soglie da raggiungere, il ruolo delle istituzioni coinvolte e gli effetti concreti del voto.

Nota introduttiva sull’aggiornamento dell’articolo

Questo articolo è stato pubblicato inizialmente in occasione del referendum dell’8 e 9 giugno 2025. In seguito è stato aggiornato per offrire una trattazione generale, completa e attuale del funzionamento del referendum abrogativo, con approfondimenti normativi, giurisprudenziali e operativi. Alcuni riferimenti temporali sono stati mantenuti per contestualizzare l’origine del contenuto, ma la struttura dell’articolo è stata riorganizzata in chiave sistematica e durevole.

Referendum abrogativo: cos’è e come funziona

Il referendum abrogativo è uno strumento previsto dalla Costituzione italiana che consente ai cittadini di partecipare direttamente alla vita legislativa dello Stato, attraverso la possibilità di richiedere l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge già in vigore.

Si tratta di una forma di democrazia diretta che permette alla collettività di intervenire direttamente sul contenuto normativo, senza passare per l’iniziativa parlamentare. È regolato in particolare dall’articolo 75 della Costituzione e, per quanto riguarda gli aspetti procedurali, dalla legge n. 352 del 1970.

A differenza di altre consultazioni, nel referendum abrogativo non si chiede di approvare una nuova legge, ma solo di cancellare o meno norme già esistenti. Il quesito è sempre formulato in modo da permettere una risposta netta: “Vuoi che sia abrogata la legge X?”. Il cittadino risponde con un “Sì” se vuole l’abrogazione, oppure con un “No” se desidera che la legge rimanga in vigore.

Un mezzo di democrazia diretta: origine e scopi

La previsione costituzionale del referendum abrogativo riflette un’attenzione storica al principio di sovranità popolare. Sin dal dibattito nell’Assemblea Costituente, questo istituto è stato pensato come correttivo del sistema rappresentativo, offrendo ai cittadini uno strumento concreto per intervenire su scelte legislative già effettuate.

L’intento originario non era quello di sostituire l’attività del Parlamento, ma di garantire che su questioni particolarmente delicate o controverse potesse esprimersi anche il corpo elettorale. Si tratta quindi di un meccanismo residuale, da attivare solo in mancanza di interventi parlamentari soddisfacenti o condivisi.

Nel corso del tempo, però, il referendum abrogativo ha assunto anche una valenza politica. Non di rado è stato utilizzato da movimenti, partiti o gruppi organizzati per rafforzare la propria visibilità o per imprimere una direzione al dibattito pubblico, anche oltre i confini del merito strettamente normativo.

Referendum abrogativo: significato e riferimenti normativi

Il significato giuridico del referendum abrogativo va colto all’incrocio tra norme costituzionali e disciplina attuativa. Il suo fondamento è l’articolo 75 della Costituzione, che ne stabilisce i confini essenziali: possono essere sottoposte a referendum le leggi e gli atti aventi forza di legge, escluse però le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, e quelle di ratifica dei trattati internazionali.

Per rendere operativo questo istituto, è stata approvata la legge n. 352 del 1970, nata in un contesto fortemente condizionato dalla questione del divorzio. Fu, di fatto, il risultato di un compromesso politico tra i sostenitori della riforma e i settori più conservatori, in particolare quelli cattolici. Con questa legge, il Parlamento non si limitò a tradurre il dettato costituzionale, ma introdusse limiti procedurali e temporali che hanno segnato profondamente l’accessibilità al referendum.

Pur essendo formalmente uno strumento a disposizione dei cittadini, il referendum abrogativo è quindi incanalato entro binari rigidi. La normativa del 1970, ad esempio, prevede una finestra temporale annuale per il deposito delle richieste (dal 1° gennaio al 30 settembre) e vieta la presentazione nei sei mesi successivi allo scioglimento delle Camere o nell’anno precedente alla loro scadenza. Sono limiti che dimostrano come il legislatore abbia voluto circoscrivere fortemente l’utilizzo di questo strumento, nel timore che se ne facesse un uso destabilizzante.

Iniziativa popolare e limiti costituzionali: art. 75 Costituzione

Secondo l’articolo 75 della Costituzione, possono promuovere un referendum abrogativo 500.000 elettori o cinque Consigli regionali. Si tratta quindi di una forma di iniziativa popolare qualificata, che necessita di un ampio sostegno per poter essere anche solo presentata.

L’iniziativa referendaria non è libera: il testo costituzionale esclude espressamente alcune materie dalla possibilità di abrogazione popolare. Non possono essere oggetto di referendum le leggi tributarie e di bilancio, le leggi di amnistia e indulto e le leggi di ratifica dei trattati internazionali. Si tratta di ambiti ritenuti troppo tecnici, sensibili o legati a obblighi internazionali per essere rimessi al voto popolare.

Inoltre, la Corte Costituzionale ha stabilito che il referendum non può colpire norme costituzionali, atti con forza superiore alla legge ordinaria o disposizioni costituzionalmente necessarie. Ciò significa che non ogni norma può essere oggetto di abrogazione, anche se apparentemente non rientra tra i limiti espressi. I promotori del referendum devono quindi tenere conto non solo del testo costituzionale, ma anche dell’evoluzione giurisprudenziale.

Un altro punto centrale è che l’abrogazione può riguardare interamente una norma oppure solo alcune sue parti. In questo secondo caso, si parla di abrogazione parziale. Tale forma di intervento ha effetti molto rilevanti, perché può cambiare in modo sostanziale il significato della norma residua, lasciando in vigore solo alcune disposizioni che, isolate, possono assumere un senso diverso da quello originale. È un aspetto che il giudice costituzionale ha sempre valutato con particolare attenzione.

Limiti derivanti dalla legge n. 352 del 1970

La legge n. 352 del 1970, approvata in un clima politico segnato dal dibattito sul divorzio, ha avuto il duplice scopo di attuare l’articolo 75 Cost. e limitare l’impatto potenzialmente destabilizzante del referendum abrogativo. In questo senso, il legislatore ha introdotto una serie di limiti procedurali e temporali che ne condizionano fortemente l’utilizzo.

Per esempio, il deposito delle firme deve avvenire entro tre mesi dalla data del timbro apposto sui moduli di raccolta (art. 28). Le richieste di referendum possono essere presentate solo dal 1° gennaio al 30 settembre di ogni anno (art. 32) e non sono ammesse nell’anno anteriore alla scadenza delle Camere né nei sei mesi successivi alla convocazione dei comizi elettorali (art. 31). Le consultazioni possono svolgersi solo tra il 15 aprile e il 15 giugno (art. 34).

Ma soprattutto, la legge ha previsto un controllo di ammissibilità in due fasi: la prima è affidata all’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, che valuta regolarità e completezza delle firme; la seconda spetta alla Corte Costituzionale, che verifica la conformità della richiesta ai limiti posti dalla Costituzione (artt. 32 e 33).

Particolare attenzione è riservata ai quesiti parziali, che colpiscono solo alcuni articoli, commi o frasi di una legge. La legge n. 352/1970 e la giurisprudenza successiva hanno richiesto che tali quesiti siano chiari, omogenei e comprensibili, affinché non inducano confusione nell’elettore e non producano effetti normativi non voluti. In questo senso, si cerca di evitare che l’abrogazione parziale sia utilizzata per ottenere un effetto simile a una riscrittura normativa, cosa che esulerebbe dalla funzione propria del referendum.

Ulteriori limiti fissati dalla Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale, attraverso decenni di giurisprudenza, ha consolidato un impianto di limiti impliciti all’ammissibilità del referendum abrogativo, aggiungendosi a quelli già previsti dalla legge e dalla Costituzione. Il primo vero punto di svolta fu la sentenza n. 16 del 1978, in cui la Corte affermò che il referendum è una fonte con forza pari alla legge ordinaria e non può quindi colpire atti di rango superiore. Inoltre, deve garantire una decisione libera e consapevole da parte dell’elettore.

A partire da questi presupposti, la Corte ha individuato quattro limiti principali:

• Non ammissibilità su atti sovraordinati, come Costituzione o trattati internazionali.
• Esclusione di leggi costituzionalmente vincolate o che non lasciano margini di discrezionalità.
• Necessità di omogeneità e chiarezza del quesito, per evitare ambiguità o risposte articolate.
• Divieto implicito per leggi strettamente collegate a quelle escluse dal referendum, se la connessione è strutturale.

Le sentenze successive (1981, 1987, 1990, 1995, 2000, 2005) hanno via via affinato questi criteri. In particolare, la Corte ha chiarito che un quesito può essere dichiarato inammissibile non solo per ciò che propone, ma anche per ciò che omette. Se, per esempio, un quesito abroga alcune disposizioni lasciandone altre in vita che però contraddicono o confondono il significato dell’abrogazione, il quesito risulta viziato.

Altro punto essenziale: l’abrogazione parziale non può produrre effetti surrettizi. Se il risultato dell’abrogazione è una norma ambigua, incompleta o contraddittoria, la Corte blocca il quesito. Questo accadde, ad esempio, nei referendum sulla caccia e sull’elezione del Consiglio Superiore della Magistratura, dove la Corte riscontrò ambiguità nel risultato normativo residuo.

Referendum abrogativo: quante firme servono e chi può firmare

Per avviare il procedimento referendario abrogativo occorre la sottoscrizione di almeno 500.000 elettori oppure la deliberazione favorevole di cinque Consigli regionali. Si tratta di soglie rilevanti, che confermano la natura eccezionale e impegnativa dell’istituto.

Ogni firma deve essere autenticata secondo le modalità previste dalla legge, e accompagnata da un certificato elettorale che ne attesti la validità. Tutta la documentazione, comprese le firme raccolte, deve essere depositata presso la Corte di Cassazione entro tre mesi dalla data del primo timbro apposto sui moduli di raccolta, come previsto dall’articolo 28 della legge n. 352 del 1970.

Possono firmare tutti i cittadini italiani maggiorenni e iscritti nelle liste elettorali, senza distinzioni di residenza. Tuttavia, la procedura non è priva di ostacoli pratici. La raccolta deve avvenire su moduli conformi, con spese organizzative a carico dei promotori, e richiede una rete capillare di soggetti abilitati all’autenticazione (notai, avvocati, consiglieri comunali, ecc.).

Questo rende evidente che, pur trattandosi di un diritto costituzionalmente garantito, la possibilità concreta di esercitarlo è legata a risorse organizzative e politiche significative. Non a caso, nella storia della Repubblica, la maggior parte dei referendum è stata promossa da partiti politici o movimenti ben strutturati, raramente da gruppi spontanei di cittadini.

Tempistiche, raccolta firme e depositi: iter organizzativo

L’intero iter del referendum abrogativo è disciplinato con precisione dalla legge n. 352 del 1970, che definisce tempi rigidi e passaggi obbligati. Queste regole sono pensate per garantire certezza e regolarità, ma incidono anche sulla fattibilità politica dell’iniziativa.

Come detto, la raccolta firme ha una durata massima di tre mesi. Le richieste devono essere presentate tra il 1° gennaio e il 30 settembre di ogni anno. Inoltre, non è possibile avviare la procedura nell’anno precedente alla scadenza naturale di una delle due Camere, né nei sei mesi successivi alla convocazione dei comizi elettorali (art. 31).

Una volta presentate, le firme vengono esaminate dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, che ne verifica regolarità formale e completezza. Solo in seguito, se il quesito supera questo primo vaglio, viene trasmesso alla Corte Costituzionale, che valuta l’ammissibilità sostanziale, in base ai criteri già illustrati.

La consultazione può essere indetta solo in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno. Se nel frattempo una delle due Camere viene sciolta anticipatamente, il referendum viene automaticamente sospeso e dovrà essere eventualmente riproposto.

L’organizzazione richiede quindi una programmazione dettagliata, una rete di raccolta capillare, e un’attenta gestione dei tempi per non incorrere in decadenze. Non di rado, infatti, iniziative referendarie si sono arenate per errori formali o per il mancato rispetto dei termini di legge.

Referendum abrogativo: spiegazione semplice con esempio pratico

Per comprendere in concreto come funziona un referendum abrogativo, può essere utile richiamare un esempio pratico. Uno dei casi più noti fu quello relativo alla responsabilità civile dei magistrati, oggetto di referendum nel 1987. I cittadini furono chiamati a decidere sull’abrogazione di norme che escludevano la possibilità di citare in giudizio un magistrato per errori commessi nell’esercizio delle sue funzioni.

Il referendum ebbe esito positivo: la maggioranza votò per l’abrogazione delle disposizioni contestate. Tuttavia, la normativa di risulta non fu lasciata incompleta. Il Parlamento intervenne poco dopo con la legge n. 117/1988 (legge “Vassalli”), che introdusse una nuova disciplina: la responsabilità non più diretta del magistrato, ma dello Stato, che può poi rivalersi sul magistrato in caso di dolo o colpa grave.

Questo esempio mostra due aspetti fondamentali. Da un lato, il referendum può avere un impatto diretto sulla modifica dell’ordinamento giuridico, anche se non sempre porta all’effetto desiderato dai promotori. Dall’altro, dimostra che non sempre l’abrogazione cancella totalmente una materia: può invece modificarla, lasciando spazio a nuove regolazioni, purché non siano identiche a quelle già abrogate.

In casi come questi, l’efficacia dell’azione referendaria dipende non solo dal voto popolare, ma anche dalla reazione del legislatore e dalla vigilanza della Corte Costituzionale, che può essere chiamata a intervenire se si ritiene che l’esito referendario sia stato eluso da una successiva legge sostanzialmente identica.

Referendum abrogativo: quorum e validità del voto

Affinché il referendum abrogativo sia valido e produca effetti, è necessario il raggiungimento di un quorum di partecipazione, previsto dall’articolo 75 della Costituzione. La norma stabilisce che “la proposta sottoposta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto” e se la maggioranza dei votanti ha votato “sì”.

Il quorum richiesto è quindi la metà più uno degli elettori iscritti alle liste elettorali, non solo dei votanti effettivi. Questo lo distingue da altre consultazioni popolari dove è sufficiente la maggioranza dei voti validamente espressi. Il mancato raggiungimento del quorum comporta l’annullamento dell’intera consultazione, a prescindere dal risultato del voto.

La questione del quorum ha generato, negli anni, molte riflessioni. Da un lato, serve a garantire che un cambiamento legislativo non sia deciso da una minoranza troppo esigua; dall’altro, ha favorito in diversi casi la strategia dell’astensione da parte dei contrari, per evitare che il referendum raggiungesse il numero minimo di votanti.

Va segnalato che, se il quorum viene raggiunto e prevale il “no”, la legge sottoposta a referendum non potrà essere nuovamente oggetto di consultazione popolare per i successivi cinque anni, secondo quanto stabilito dall’articolo 38 della legge n. 352/1970. Tuttavia, se il quorum non viene raggiunto, non si ha lo stesso effetto preclusivo: in linea teorica, la richiesta potrebbe essere ripresentata. Su questo punto, però, la giurisprudenza e la dottrina non sono univoche, e in alcuni casi si è discusso dell’opportunità politica di un nuovo tentativo.

Conclusione

Il referendum abrogativo rappresenta uno degli strumenti più significativi con cui i cittadini possono partecipare direttamente al processo legislativo, esercitando un controllo sull’attività del Parlamento. Tuttavia, si tratta di un meccanismo complesso, sottoposto a limiti costituzionali, legislativi e giurisprudenziali che ne condizionano fortemente l’applicazione pratica.

Non basta raccogliere le firme o formulare un quesito apparentemente corretto: serve rispettare scadenze rigide, passaggi tecnici e soprattutto garantire la chiarezza e l’efficacia del quesito abrogativo, per evitare che l’abrogazione si trasformi in una modifica ambigua della normativa residua.

Chi intende promuovere o sostenere un referendum abrogativo deve quindi valutare attentamente le implicazioni giuridiche e politiche. In alcuni casi, come si è visto, la Corte Costituzionale ha svolto un ruolo decisivo, bloccando quesiti mal formulati o incompatibili con l’ordinamento.

Per chi ha dubbi o necessità di approfondire, è sempre consigliabile rivolgersi a un avvocato esperto in diritto costituzionale o in diritto pubblico, per ricevere un’assistenza qualificata sia in fase preventiva, sia nella gestione operativa dell’iniziativa.

Articolo redatto da Avv. Prof. Marco Ticozzi – Studio Legale a Padova, Mestre Venezia e Treviso

FAQ sul referendum abrogativo

1. Referendum abrogativo: cos'è e come funziona in pratica?

È un istituto previsto dall’art. 75 della Costituzione che permette ai cittadini di chiedere l’abrogazione, totale o parziale, di una legge vigente. Funziona tramite raccolta firme o proposta regionale, superando due controlli giurisdizionali.

2. Qual è il significato del referendum abrogativo secondo la legge italiana?

Il significato giuridico del referendum abrogativo è quello di consentire ai cittadini di intervenire direttamente sul contenuto normativo, cancellando norme non condivise. Ha forza di legge ed è disciplinato dalla Costituzione e dalla legge n. 352/1970.

3. Quante firme servono per proporre un referendum abrogativo?

Sono richieste almeno 500.000 firme valide e autenticate, oppure la deliberazione di cinque Consigli regionali. Le firme devono essere raccolte e depositate entro tre mesi.

4. Quali regole valgono per il quorum del referendum abrogativo?

Perché l’esito sia valido, è necessario che partecipi al voto almeno il 50% più uno degli aventi diritto. In caso contrario, il referendum è nullo anche se la maggioranza ha votato “sì”.

5. Come si spiegano i limiti previsti per questo tipo di referendum?

Oltre ai limiti costituzionali (leggi tributarie, bilancio, trattati, ecc.), esistono vincoli stabiliti dalla legge n. 352/1970 e dalla Corte Costituzionale: chiarezza del quesito, omogeneità e non ambiguità.

6. È possibile abrogare solo una parte di una legge?

Sì, è possibile. In tal caso, però, il quesito deve essere formulato in modo molto preciso per evitare ambiguità o effetti normativi non chiari.

7. Il Parlamento può reintrodurre una norma abrogata da un referendum?

Solo se intervengono nuove condizioni politiche o normative. Non è ammessa una riproduzione identica della norma abrogata senza un cambiamento sostanziale del contesto.

8. Quali sono le tempistiche per proporre e votare un referendum abrogativo?

La richiesta va presentata tra il 1° gennaio e il 30 settembre. Il voto si svolge solo tra il 15 aprile e il 15 giugno, salvo sospensioni per lo scioglimento anticipato delle Camere.